文旅產(chǎn)業(yè)基金在設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)緊扣政策導(dǎo)向，最大程度用好政策紅利。
文旅產(chǎn)業(yè)基金作為產(chǎn)業(yè)投資基金的一個(gè)重要分支，其投資重點(diǎn)主要定位于旅游業(yè)，旨在通過(guò)市場(chǎng)化融資平臺(tái)引導(dǎo)社會(huì)資金流向，籌集發(fā)展資金，促進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游景區(qū)的開發(fā)建設(shè)、助推旅游產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)以及挖掘和培育優(yōu)質(zhì)旅游上市資源等。
一、產(chǎn)業(yè)基金投向文旅項(xiàng)目的相關(guān)監(jiān)管政策
關(guān)于基金的投融資監(jiān)管政策文件體系龐雜，本文僅對(duì)政府及各部委對(duì)文旅項(xiàng)目的相關(guān)金融政策進(jìn)行梳理，基金本身的投融資監(jiān)管政策將撰文另述。
(一)國(guó)家級(jí)監(jiān)管政策梳理
1、《文化部 國(guó)家旅游局關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》
文化部、國(guó)家旅游局于2009年8月31日發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)文化與旅游相結(jié)合，鼓勵(lì)主題公園、旅游度假區(qū)設(shè)立連鎖網(wǎng)吧、游戲游藝場(chǎng)所等設(shè)施。
2、〔2009〕41號(hào)文《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》
2009年12月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布〔2009〕41號(hào)文《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，要求放寬旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)國(guó)有旅游企業(yè)改組改制，支持民營(yíng)和中小旅游企業(yè)發(fā)展，支持各類企業(yè)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制兼并重組。
41號(hào)文提出的措施中重點(diǎn)包括：加大政府投入和加大金融支持。對(duì)符合旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和信貸原則的旅游企業(yè)和旅游項(xiàng)目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的旅游企業(yè)可享受中小企業(yè)貸款優(yōu)惠政策。支持符合條件的旅游企業(yè)發(fā)行短期融資券、企業(yè)債券和中期票據(jù)，積極鼓勵(lì)符合條件的旅游企業(yè)在中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板上市融資。鼓勵(lì)消費(fèi)金融公司在試點(diǎn)過(guò)程中積極提供旅游消費(fèi)信貸服務(wù)。
3、〔2012〕32號(hào)文《關(guān)于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》
2012年2月7日，中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)展改革委、旅游局、銀監(jiān)會(huì)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局發(fā)布銀發(fā)〔2012〕32號(hào)文《關(guān)于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》。政策規(guī)定：
創(chuàng)新發(fā)展符合旅游業(yè)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品和模式。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控和符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，探索開展旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押和門票收入權(quán)質(zhì)押業(yè)務(wù)，積極開展旅游企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)抵押、林權(quán)抵押等抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。加快完善各項(xiàng)資產(chǎn)和權(quán)益的抵質(zhì)押登記和評(píng)估工作。針對(duì)旅游企業(yè)財(cái)務(wù)特點(diǎn)，積極為旅游企業(yè)提供固定資產(chǎn)貸款、項(xiàng)目融資貸款、流動(dòng)資金貸款、融資租賃、票據(jù)貼現(xiàn)、資金結(jié)算、現(xiàn)金管理等綜合金融服務(wù)。
4、〔2012〕280號(hào)文《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》
2012年6月5日，國(guó)家旅游局發(fā)布旅辦發(fā)〔2012〕280號(hào)文《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》，政策規(guī)定：
加大對(duì)民間旅游投資的金融支持力度。對(duì)符合信貸原則的民營(yíng)旅游企業(yè)和民間投資旅游項(xiàng)目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的民營(yíng)旅游企業(yè)可享受中小企業(yè)貸款優(yōu)惠政策。對(duì)有資源優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)潛力但暫時(shí)經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)要按規(guī)定積極給予信貸支持。進(jìn)一步完善旅游企業(yè)融資擔(dān)保等信用體系，加大各類信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)旅游企業(yè)和旅游項(xiàng)目的擔(dān)保力度。拓寬民營(yíng)旅游企業(yè)融資渠道，金融機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)性開發(fā)景區(qū)可以開辦依托景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)和門票收入等質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)中小旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)戶以互助聯(lián)保方式實(shí)現(xiàn)小額融資。支持符合條件的旅游企業(yè)發(fā)行短期融資券、企業(yè)債券和中期票據(jù)，積極鼓勵(lì)符合條件的旅游企業(yè)上市融資。
5、〔2014〕31號(hào)文《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》
2014年8月9日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)〔2014〕31號(hào)文《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，提出要加大財(cái)政金融對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的支持，通過(guò)政府引導(dǎo)推動(dòng)設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金。旅游產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的跨越發(fā)展具有非常重大的意義。
措施中包括：加大財(cái)政金融扶持。國(guó)家支持服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)、節(jié)能減排等專項(xiàng)資金，要將符合條件的旅游企業(yè)和項(xiàng)目納入支持范圍。政府引導(dǎo)，推動(dòng)設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，通過(guò)企業(yè)債、公司債、中小企業(yè)私募債、短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等債務(wù)融資工具，加強(qiáng)債券市場(chǎng)對(duì)旅游企業(yè)的支持力度，發(fā)展旅游項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。加大對(duì)小型微型旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的信貸支持。
措施中還包括：優(yōu)化土地利用政策。堅(jiān)持節(jié)約集約用地，按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃安排旅游用地的規(guī)模和布局，嚴(yán)格控制旅游設(shè)施建設(shè)占用耕地。年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地。進(jìn)一步細(xì)化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和石漠化土地開發(fā)旅游項(xiàng)目的支持措施。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同開辦旅游企業(yè)。
6、〔2014〕60號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》
2014年11月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，政策規(guī)定：
推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。政府有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，切實(shí)控制和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。鼓勵(lì)通過(guò)PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。
7、〔2015〕62號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》
2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〔2015〕62號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》，提出設(shè)立中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)基金，鼓勵(lì)有條件的地方政府設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)基金。支持企業(yè)通過(guò)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)旅游項(xiàng)目。各級(jí)人民政府要加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)旅游景區(qū)、“一帶一路”及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)旅游線路、集中連片特困地區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)和鄉(xiāng)村旅游扶貧村等旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的支持力度。
措施中包括：拓展旅游企業(yè)融資渠道。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則加大對(duì)旅游企業(yè)的信貸支持。積極發(fā)展旅游投資項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，推進(jìn)旅游項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。積極引導(dǎo)預(yù)期收益好、品牌認(rèn)可度高的旅游企業(yè)探索通過(guò)相關(guān)收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵(質(zhì))押等方式融資籌資。鼓勵(lì)旅游裝備出口，加大對(duì)大型旅游裝備出口的信貸支持。
措施中還包括：大力發(fā)展特色旅游城鎮(zhèn)。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，到2020年建設(shè)一批集觀光、休閑、度假、養(yǎng)生、購(gòu)物等功能于一體的全國(guó)特色旅游城鎮(zhèn)和特色景觀旅游名鎮(zhèn)。
8、〔2016〕8號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》
2016年2月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，主要包括以下措施：
(1)金融方面政策
專項(xiàng)建設(shè)基金要擴(kuò)大支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、特色小城鎮(zhèn)功能提升等。鼓勵(lì)開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新信貸模式和產(chǎn)品，針對(duì)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)差別化融資模式與償債機(jī)制。鼓勵(lì)商業(yè)銀行開發(fā)面向新型城鎮(zhèn)化的金融服務(wù)和產(chǎn)品。鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)地方利用財(cái)政資金和社會(huì)資金設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，鼓勵(lì)地方整合政府投資平臺(tái)設(shè)立城鎮(zhèn)化投資平臺(tái)。支持城市政府推行基礎(chǔ)設(shè)施和租賃房資產(chǎn)證券化，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接融資比重。
(2)政府層面措施
深化政府和社會(huì)資本合作。進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件，廣泛吸引社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
加大政府投入力度。優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)。編制公開透明的政府資產(chǎn)負(fù)債表，允許有條件的地區(qū)通過(guò)發(fā)行地方政府債券等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。省級(jí)政府舉債使用方向要向新型城鎮(zhèn)化傾斜。
(3)土地政策
規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。全面實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策。
建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制。允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)、符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)。在國(guó)家、改造者、土地權(quán)利人之間合理分配“三舊”(舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊)改造的土地收益。
完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。
9、〔2016〕70號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》
2016年12月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)布〔2016〕70號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》，政策規(guī)定：實(shí)施“旅游+”戰(zhàn)略，推動(dòng)旅游與城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展，拓展旅游發(fā)展新領(lǐng)域。完善城市旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，支持大型旅游綜合體、主題功能區(qū)、中央游憩區(qū)等建設(shè)。加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和規(guī)范管理，推動(dòng)主題公園創(chuàng)新發(fā)展。建設(shè)一批旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)和特色景觀名鎮(zhèn)。
(二)地方監(jiān)管政策梳理
產(chǎn)業(yè)基金投向文旅項(xiàng)目的地方政策各地發(fā)文不少，本文僅作部分展示。
1、《江蘇省省政府關(guān)于推進(jìn)旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的意見》(蘇政發(fā)〔2016〕134號(hào))
2、《遼寧省關(guān)于促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的實(shí)施意見》(遼市政發(fā)〔2015〕38號(hào))
3、《北京市旅游條例》(十四屆34號(hào))
4、《新疆旅游業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》(2013-2015)
5、《陜西省人民政府關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的實(shí)施意見》(陜政發(fā)〔2015〕23號(hào))
6、《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的實(shí)施意見》(2016年1月20日)
7、《山西省人民政府關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的意見》(晉政發(fā)〔2015〕17號(hào))
8、《山西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的實(shí)施意見》(晉政辦發(fā)〔2016〕160號(hào))
9、《四川省人民政府辦公廳關(guān)于大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游合作社的指導(dǎo)意見》(川辦函〔2016〕65號(hào))
10、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》(東府辦〔2015〕20號(hào))
11、《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的若干意見》(冀政〔2012〕22號(hào))
12、《中共貴州省委 貴州省人民政府關(guān)于支持貴陽(yáng)市加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》(2014年7月21日)
13、《關(guān)于加快股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展的若干意見》(晉政發(fā)(2017)19號(hào))
14、《關(guān)于促進(jìn)首都金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見實(shí)施細(xì)則》(京發(fā)改〔2005〕2736號(hào))、《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資基金發(fā)展的意見》(京發(fā)改〔2005〕197號(hào))
15、《關(guān)于本市股權(quán)投資企業(yè)工商登記等事項(xiàng)的通知》(滬金融辦通〔2011〕10號(hào))、《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展財(cái)政扶持辦法的通知》(浦府〔2012〕202號(hào)10號(hào))、《浦東新區(qū)促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展財(cái)政扶持辦法實(shí)施細(xì)則》
16、《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定的通知》(深府〔2010〕103號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步支持股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)的通知》
17、《廣州市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于促進(jìn)廣州股權(quán)投資市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展暫行辦法(修訂)的通知》(穗府辦〔2015〕5號(hào))、《廣州市人民政府關(guān)于印發(fā)加快發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)實(shí)施意見及配套文件的通知》、《廣州市人民政府關(guān)于印發(fā)加快發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)實(shí)施意見及配套文件的通知》(穗府〔2013〕14號(hào))、《廣州市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于支持國(guó)家金融監(jiān)管部門駐粵機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)在廣州國(guó)際金融城建設(shè)自用辦公用房若干規(guī)定的通知》(穗府辦〔2013〕48號(hào))
18、《珠海市橫琴新區(qū)鼓勵(lì)股權(quán)投資基金企業(yè)及股權(quán)投資基金管理企業(yè)發(fā)展的試行辦法》(珠橫新管〔2012〕21號(hào))和《橫琴新區(qū)促進(jìn)股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(珠橫新管〔2012〕22號(hào))
19、《<天津市促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展財(cái)稅優(yōu)惠政策〉的通知》(津財(cái)金[2012]24號(hào))、《天津股權(quán)投資企業(yè)和股權(quán)投資管理機(jī)構(gòu)管理辦法》(津發(fā)改財(cái)金 [2011] 675 號(hào))、《天津股權(quán)投資企業(yè)和股權(quán)投資管理機(jī)構(gòu)管理辦法補(bǔ)充通知》 (津發(fā)改財(cái)金 [2012] 146 號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)股權(quán)投資企業(yè)和股權(quán)投資管理機(jī)構(gòu)管工作的通知》 (津發(fā)改財(cái)金 [2012] 1047 號(hào))和《支持服務(wù)業(yè)發(fā)展的有關(guān)財(cái)稅政策匯編》
20、《關(guān)于加快賀勝金融小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的意見》(咸政發(fā)〔2016〕14號(hào))
21、《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)西藏自治區(qū)企業(yè)所得稅政策實(shí)施辦法的通知》(藏政發(fā)〔2014〕51號(hào))以及《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)西藏自治區(qū)招商引資若干規(guī)定的通知》(藏政發(fā)〔2014〕103號(hào))。
22、《關(guān)于在喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)試行特別機(jī)制和特殊政策的意見》、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)招商引資財(cái)稅優(yōu)惠政策(試行)、關(guān)于印發(fā)《克拉瑪依市促進(jìn)股權(quán)投資類企業(yè)發(fā)展暫行辦法》的通知(新克政發(fā)〔2013〕27號(hào))
23、《市政府關(guān)于加快我市私募金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》杭政函〔2015〕149號(hào)
二、基金投向特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的監(jiān)管政策
基金投向特色小鎮(zhèn)的監(jiān)管政策是國(guó)家和各部委對(duì)于推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的政策細(xì)化和補(bǔ)充。
(一)國(guó)家級(jí)監(jiān)管政策梳理
1、〔2016〕147號(hào)文《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》
2016年7月1日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布建村〔2016〕147號(hào)文《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，重點(diǎn)包括：
到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷提高建設(shè)水平和發(fā)展質(zhì)量。
2、〔2016〕2125號(hào)文《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》
2016年10月8日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號(hào)文《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)包括：
創(chuàng)新社會(huì)治理模式是建設(shè)美麗特色小(城)鎮(zhèn)的重要內(nèi)容。要統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體積極性，推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)。充分發(fā)揮社會(huì)力量作用，最大限度激發(fā)市場(chǎng)主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，鼓勵(lì)企業(yè)、其他社會(huì)組織和市民積極參與城鎮(zhèn)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，成為美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍。積極調(diào)動(dòng)市民參與美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)熱情，促進(jìn)其致富增收，讓發(fā)展成果惠及廣大群眾。逐步形成多方主體參與、良性互動(dòng)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)治理模式。
政府主要負(fù)責(zé)提供美麗特色小(城)鎮(zhèn)制度供給、設(shè)施配套、要素保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管等管理和服務(wù)，營(yíng)造更加公平、開放的市場(chǎng)環(huán)境，深化“放管服”改革，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，減少行政干預(yù)。
3、〔2017〕102號(hào)文《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見》
2017年1月13日，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布發(fā)改規(guī)劃〔2017〕102號(hào)文《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見》，重點(diǎn)包括：
加大金融支持力度。開發(fā)銀行加大對(duì)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等模式的信貸支持力度，特別是通過(guò)探索多種類型的PPP模式，引入大型企業(yè)參與投資，引導(dǎo)社會(huì)資本廣泛參與。發(fā)揮開發(fā)銀行“投資、貸款、債券、租賃、證券、基金”綜合服務(wù)功能和作用，在設(shè)立基金、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等方面提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)服務(wù)。發(fā)揮資本市場(chǎng)在脫貧攻堅(jiān)中的積極作用，盤活貧困地區(qū)特色資產(chǎn)資源，為特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)提供多元化金融支持。各級(jí)發(fā)展改革部門和開發(fā)銀行各分行要共同推動(dòng)地方政府完善擔(dān)保體系，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，改善當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境。
4、〔2017〕27號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》
2017年1月24日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布建村〔2017〕27號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，重點(diǎn)包括：
做好融資規(guī)劃。國(guó)家開發(fā)銀行將依據(jù)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，適時(shí)編制相應(yīng)的融資規(guī)劃，做好項(xiàng)目融資安排，針對(duì)具體項(xiàng)目的融資需求，統(tǒng)籌安排融資方式和融資總量。
加強(qiáng)信貸支持。國(guó)家開發(fā)銀行各分行要會(huì)同各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)(規(guī)劃)部門，確定小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主體、投融資模式等，共同做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作。對(duì)納入全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的優(yōu)先推薦項(xiàng)目，在符合貸款條件的情況下，優(yōu)先提供中長(zhǎng)期信貸支持。
創(chuàng)新融資模式，提供綜合性金融服務(wù)。國(guó)家開發(fā)銀行將積極發(fā)揮“投、貸、債、租、證”的協(xié)同作用，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供綜合金融服務(wù)。根據(jù)項(xiàng)目情況，采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府購(gòu)買服務(wù)、機(jī)制評(píng)審等模式，推動(dòng)項(xiàng)目落地;鼓勵(lì)大型央企、優(yōu)質(zhì)民企以市場(chǎng)化模式支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，積極開展小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目涉及的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議下的應(yīng)收賬款質(zhì)押等擔(dān)保類貸款業(yè)務(wù)。
(二)地方監(jiān)管政策梳理
特色小鎮(zhèn)各地發(fā)文不少，本文僅作部分展示。
1、《山東省人民政府關(guān)于開展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動(dòng)”加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的意見》(魯政發(fā)〔2012〕22號(hào))
2、《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見》(2012年)
3、《福建省人民政府關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》(閩政〔2016〕23 號(hào))
4、關(guān)于深化拓展“百鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)”培育創(chuàng)建特色鎮(zhèn)的意見》(川委發(fā)〔2017〕22號(hào))
5、《貴州省關(guān)于加快100個(gè)示范小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的十條意見》
6、《杭州市人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見》(杭政函〔2015〕136號(hào))
7、《天津市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)意見》
8、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省重點(diǎn)示范鎮(zhèn)文化旅游名鎮(zhèn)(街區(qū))建設(shè)的通知》(陜辦字〔2013〕43號(hào))
9、中共河北省委、河北省人民政府關(guān)于建設(shè)特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見(2016年)
10、《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(甘政辦發(fā)〔2016〕11號(hào))
11、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》(內(nèi)政辦發(fā)〔2016〕128號(hào))
三、基金投向產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地監(jiān)管政策
土地環(huán)節(jié)非本文重點(diǎn)，因此不作深入探討。
(一)國(guó)家級(jí)監(jiān)管政策梳理
1、〔2015〕10號(hào)文《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》
2015年11月25日，國(guó)土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局發(fā)布國(guó)土資規(guī)〔2015〕10號(hào)文《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，政策規(guī)定包括：
依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)規(guī)定，做好確權(quán)登記服務(wù)。
建立部門共同監(jiān)管機(jī)制，建設(shè)項(xiàng)目用地供應(yīng)和使用管理應(yīng)同時(shí)符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃及其他相關(guān)區(qū)域保護(hù)發(fā)展建設(shè)等規(guī)劃。
嚴(yán)格旅游業(yè)用地供應(yīng)和利用監(jiān)管。規(guī)范土地供應(yīng)行為,以協(xié)議方式供應(yīng)土地的，出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。嚴(yán)格旅游項(xiàng)目配套商品住宅管理，因旅游項(xiàng)目配套安排商品住宅要求修改土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的，不得批準(zhǔn)。嚴(yán)格相關(guān)旅游設(shè)施用地改變用途管理，土地供應(yīng)合同中應(yīng)明確約定，整宗或部分改變用途，用于商品住宅等其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的，應(yīng)由政府收回，重新依法供應(yīng)。
2、〔2016〕4號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》
2016年4月14日，國(guó)土資源部發(fā)布國(guó)土資規(guī)〔2016〕4號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》，政策主要包括：
完善住房用地供應(yīng)政策。允許尚未開工房地產(chǎn)項(xiàng)目用地按照有關(guān)規(guī)定改變用途，用于棚改安置房和公共租賃住房建設(shè)。鼓勵(lì)以各類住房配建、現(xiàn)有非住宅用地改變用途等方式，支持發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。
積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。鼓勵(lì)土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)資本，采取靈活的處置方式，促進(jìn)城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)改造，推動(dòng)城市更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能提升。在符合規(guī)劃的前提下，原國(guó)有土地使用權(quán)人可通過(guò)自主、聯(lián)合、轉(zhuǎn)讓等多種方式對(duì)其使用的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā)，原劃撥土地使用權(quán)改造開發(fā)需辦理有償用地手續(xù)的，可依法采取協(xié)議方式。
實(shí)施差別化產(chǎn)業(yè)用地政策。利用存量用地發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等，在5年內(nèi)可保持原用途、原用地方式不變。
加快推進(jìn)宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作，完善宅基地用益物權(quán)的權(quán)能及實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)不變。穩(wěn)步開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)依法自愿有償退出。全面實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策。
3、〔2016〕38號(hào)文《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》
2016年10月28日，國(guó)土資源部發(fā)布國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)文《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地政策做出如下規(guī)定：
產(chǎn)業(yè)用地政策是指國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部針對(duì)特定行業(yè)制定的專項(xiàng)用地政策。上述“特定行業(yè)”，不包括房地產(chǎn)業(yè)。
根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕10號(hào))，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界外的旅游項(xiàng)目中的自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地，可按原地類認(rèn)定和管理。
根據(jù)國(guó)土資規(guī)〔2015〕10號(hào)文件，旅游相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中的人造景觀用地應(yīng)根據(jù)具體行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)情況，客觀評(píng)估確定供應(yīng)底價(jià)。
市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)會(huì)商產(chǎn)業(yè)主管部門，對(duì)以下項(xiàng)目性質(zhì)予以認(rèn)定：
(1)落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策時(shí)，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目是否屬于國(guó)家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)難以確認(rèn)的;(2)建設(shè)單位認(rèn)為自身擬建項(xiàng)目符合《劃撥用地目錄》，對(duì)項(xiàng)目是否屬于非營(yíng)利性項(xiàng)目性質(zhì)難以確認(rèn)的。
(二)地方監(jiān)管政策梳理
本文暫不收錄。
四、總結(jié)
文旅產(chǎn)業(yè)基金以文化旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為主要投資對(duì)象，通過(guò)對(duì)國(guó)家、各省市級(jí)政府和各部委的一系列政策進(jìn)行梳理，可以看出政策上對(duì)該產(chǎn)業(yè)呈持鼓勵(lì)和支持的態(tài)度，尤其對(duì)金融方面的政策支持做了具體的安排和說(shuō)明，拓寬了融資渠道。對(duì)于文旅產(chǎn)業(yè)當(dāng)中的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，除了明確和細(xì)化文旅產(chǎn)業(yè)的政策外，住建部特別聯(lián)合了國(guó)開行發(fā)布金融支持政策，體現(xiàn)出對(duì)該領(lǐng)域的重視。另外，在土地使用方面與商品住宅用地做了明確劃分，對(duì)具體項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)認(rèn)定做了相應(yīng)的安排?？傮w而言，文旅產(chǎn)業(yè)基金在設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)緊扣政策導(dǎo)向，最大程度用好政策紅利。
*本文來(lái)源：微信公眾平臺(tái)“股權(quán)實(shí)務(wù)”（ID：guquanshiwu），作者：李佩璇，原標(biāo)題：《
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